新中国成立后，《共同纲领》一直起着临时宪法的作用，但随着政治建设任务的加强和大规模经济建设的到来，制定宪法以代替《共同纲领》就成为当时中国人民政治生活中的一件大事。在毛泽东的亲自领导下，1952年底宪法起草工作开始启动，后经过多次修改，终于在1954年9月诞生了新中国的第一部大法--《中华人民共和国宪法》。

毛泽东亲自担任宪法起草委员会主席

1952年11月，毛泽东召集有18位党外民主人士参加的座谈会，就制定宪法的根据和作用，以及对有些党派、阶级团体是不是不利等问题，广泛听取他们的意见。会上，大家各抒己见，多数人认为制定宪法困难较大。毛泽东针对大家所提问题在会上说：困难是可以克服的，孙中山先生领导的辛亥革命，在南京临时政府成立的几天工夫，由19个代表（每省一个人）就搞出了“临时约法”。我们的《共同纲领》，经过大家讨论，实际上搞起来，前后也不过一个月。12月1日，经毛泽东审定，中共中央发出了《关于召开党的全国代表会议的通知》。该通知指出：拟于1953年9月间召开全国人民代表大会，并在这次大会上制定宪法。后因故全国人民代表大会没有召开，但是，制定宪法的筹备工作在通知发出后便启动了。

1953年1月1日，《人民日报》在元旦社论里，把通过宪法列为本年度的三项伟大任务之一。但是，这项任务在民族资产阶级和民主党派中的一些人士中间，却引起了一些波动。对此，毛泽东和周恩来不厌其烦地多次在会议上进行说服和解释工作。1月13日，毛泽东在中央人民政府委员会会议上，就制定宪法有没有困难的问题，说：困难总是会有的，但是比起我们已经做过的几件事，如抗美援朝、土地改革、镇压反革命、三反五反、恢复经济，困难都要少一些，并强调说，经过努力，是可以克服这些困难的。在会上，周恩来也说：起草宪法虽然有困难，但是是可以解决的。宪法不是永恒不变的，它只是规定现在要做的事情，我们将要制定的宪法是现阶段的宪法。在这次会上，成立了以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。后来，由于作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线还处在酝酿和完善的过程中，加之毛泽东的主要精力用于解决过渡时期总路线及有关问题，一时腾不出手来，因此，宪法的起草工作推迟了将近一年的时间。

1953年12月24日，毛泽东带领宪法起草小组的成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列离开北京，于12月27日夜来到风景如画的杭州。这是毛泽东在建国后第一次到杭州。当时，毛泽东住在刘庄一号楼，办公地点在北山路84号大院30号楼。在杭州期间，毛泽东除了起草宪法，每天12点左右起床，吃点东西就去爬山，风雨无阻。

每当毛泽东爬山时，起草小组就抓紧修改宪法稿子。到了午后3点，起草小组便跟随毛泽东驱车绕道西山路，穿过岳王庙，来到84号办公地点起草宪法。他们经常一干就是一个通宵。

1954年1月15日，毛泽东致电刘少奇等中央领导，通报宪法起草小组的工作计划：“宪法小组的宪法起草工作已于1月9日开始，计划如下：（一）争取在1月31日完成宪法草案初稿，并随将此项初稿送中央各同志阅看；（二）准备在2月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过；（三）3月初提交宪法起草委员会讨论，在3月份内讨论完毕并初步通过；（四）4月份内再由宪法小组审议修正，再提政治局讨论，再交宪法起草委员会通过；（五）5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论4个月，以便9月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。”

毛泽东还在电报里开列了10种中外各类宪法的书目，要求中央政治局委员和在京的中央委员抽时间阅读：（一）1936年苏联宪法及斯大林报告；（二）1918年苏俄宪法；（三）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法；（四）1913年天坛宪法草案，1923年曹锟宪法，1946年蒋介石宪法；（五）法国1946年宪法。这也是中央最高层领导人第一次系统地学习法律。

毛泽东在广泛阅读和研究世界各类宪法的基础上，还着重学习和钻研了1918年颁布的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》，以及1936年颁布的苏联宪法和斯大林《关于苏联宪法草案的报告》。此外，毛泽东还注意借鉴各国宪法好的方面。1918年苏俄宪法，把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面作为第一篇。毛泽东从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。“序言”这个形式，是中华人民共和国宪法的一个特点，一直保持到现在。

毛泽东对资本主义国家的宪法也作了比较研究，并采取了历史唯物主义的态度。他说：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。但是，现在资产阶级的宪法完全是不好的，是坏的，帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的。我们的宪法是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。我们的宪法，就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。”毛泽东说这番话时，也指出，1946年的《法兰西共和国宪法》是一部比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。

对于中国从清朝末年以来的历次宪法，毛泽东做了这样的评论：“从清末的‘十九信条’起，到民国元年的《中华民国临时约法》，到北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，到蒋介石反动政府的《中华民国训政时期约法》，一直到蒋介石的伪宪法，这里面有积极的，也有消极的。比如民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的、有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。这个约法很简单，据说起草时也很仓促，从起草到通过只有一个月。其余的几个宪法和宪法草案，整个说来都是反动的。”毛泽东对1911年11月3日清朝发布的《十九信条》和孙中山任临时大总统时期颁布的《中华民国临时约法》，其条不多、文字简明的共同特点十分赞赏。他说：我们的宪法以一百条左右为宜，而且文字要简单明确，不能有多种解释。

随后，毛泽东确定了“以事实为根据，不能凭空臆造”的制宪指导思想。他认为制定新中国的宪法必须从现时中国的实际出发。对于宪法要不要有纲领性的内容，即将来要完成的任务，毛泽东说：“一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。1918年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后来1936年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的。国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如三大改造之类。”

毛泽东亲笔修改《宪法草案初稿说明》

1954年2月17日草案初稿出来了。随后，在毛泽东的主持下，起草小组通读通改。2月24日完成“二读稿”。2月26日完成“三读稿”。2月28日和3月1日，刘少奇在北京主持召开中央政治局扩大会议，讨论并基本通过了宪法草案初稿的“三读稿”。会议还决定由董必武、彭真、张际春三人，负责根据政治局扩大会议讨论的意见，对“三读稿”进行修改；聘请周鲠生和钱端升担任法律顾问，叶圣陶和吕叔湘为语文顾问。

3月初，毛泽东修改审定了《宪法草案初稿说明》，并第一次署上了“中华人民共和国宪法草案初稿起草小组”的落款。该文讲了五个问题，其中，在第二个问题里，毛泽东对设立国家主席解释说：“为保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长（当时曾考虑设议长），有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说（当时宪法规定，全国人民代表大会代表每届任期四年）。设国家主席，在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”同时，他还提出了设立国家副主席的问题。毛泽东在宪法草案的最初稿上批示：“设副主席一人，主席因故不能执行职务时由副主席代理之。”后来，毛泽东又在草案读稿上批示：“副主席受委托得代行主席部分职权，此点必须加入。”他还说：“资本主义国家的总统可以解散国会，我们的主席不能解散全国代表大会，相反地，全国代表大会倒可以罢免主席。国家主席是由全国人民代表大会选出来的，并服从于它。”在毛泽东的再三坚持下，将“全国人民代表大会有权罢免国家主席”写入了宪法。

3月9日，杭州宪法起草小组提交了“四读稿”，为中共中央政治局会议进一步讨论修改宪法草案，提供了一个比较成熟的稿本。3月12日、13日和15日，刘少奇再次主持召开中央政治局扩大会议，讨论了“四读稿”，并同意扩大范围讨论修改后，提交宪法起草委员会。会议还决定：（一）以陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英等8人组成宪法小组，负责初稿的最后修改；（二）组成宪法起草委员会办公室，李维汉任秘书长。至此，宪法草案初稿的起草工作告一段落。

3月17日，毛泽东和宪法起草小组一行回到北京，立即着手召集宪法起草委员会会议，讨论宪法草案。3月23日下午3时，中华人民共和国宪法起草委员会会议在中南海勤政殿举行。毛泽东主持会议。刘少奇、周恩来、陈云、董必武、邓小平、宋庆龄、李济深、何香凝、沈钧儒、程潜等26名宪法起草委员会委员出席了会议。首先，毛泽东代表中国共产党向会议正式提出了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。随后，陈伯达受毛泽东委托，在会上作了关于宪法草案（初稿）起草工作的说明。会议决定，除在宪法起草委员会全体会议上进行讨论外，还要会同全国政协进行分组讨论。同时分发给各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织展开讨论。

5月27日至31日，在刘少奇的主持下，宪法起草委员会接连召开4次全体会议，对草案初稿逐章讨论，随后形成了宪法草案（修正稿）。与此同时，全国政协和各省市党政机关、军队领导机关，以及各民主党派和各人民团体的地方组织，共8000多人，用了两个多月时间对宪法草案（初稿）进行讨论，提出各种修改意见5900多条。这一期间，毛泽东始终关注着宪法草案的讨论情况，让田家英将宪法起草委员会办公室收集、整理和从各个方面提出来的修改意见、建议和种种疑问向他汇报。

6月11日下午，宪法起草委员会举行第七次全体会议，毛泽东主持会议并讲话。他说：“宪法的起草，前后差不多7个月。最初第一个稿子是在去年11、12月间，那是陈伯达同志一个人写的（后来没有被采纳）。第二稿是在西湖两个月，那是一个小组起草的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的宪法草案初稿，到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量，全国有八千多人讨论，提出了五千几百条意见，采纳了百把十条，最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案，大体上是适合我们国家的情况的。”

接着，毛泽东又说：“宪法起草委员会已经开了六次会议，今天是第七次会议，也可以说是中央人民政府委员会开会前的最后一次会议。宪法起草委员会应当把它所做的工作向中央人民政府委员会报告，并把这个宪法草案（修正稿）作为草案批准公布，在全国人民中间进行讨论，收集意见。那时，起草委员会还要做工作。在向全国人民代表大会做报告以前，宪法起草委员会还要开会，同时要准备一个向全国人民代表大会的报告。因为宪法草案是起草委员会起草的，收集了意见以后，还要再修改。修改成了最后稿，还要向全国人民代表大会做报告。”这次会议对宪法草案（修正稿）的全部条文作了最后的审查，全部条文定为106条。

在3月23日至6月11日期间，毛泽东还召开了民主人士对宪法草案（修正稿）意见座谈会，李济深、宋庆龄、张澜、黄炎培等21人作了发言。他们认为：中国人民要求立宪行宪已经有五六十年了，但是从来不曾有过真正民主的宪法。这将是中国自有历史以来第一部人民的宪法。而且在宪法草案中也体现了建设性、和平性、团结性和进步性。张治中在发言中，用三句话概括了这部宪法草案的特点：“第一，结构严谨而明确；第二，内容完整而充实；第三，措词简易而明确。”

毛泽东拒绝把宪法命名为“毛泽东宪法”

1954年6月14日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，一致通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》。最后，毛泽东作了《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话。他开头第一句话就是：“这个宪法草案，看样子是得人心的。”紧接着又说：“经过讨论，证实了宪法草案初稿的基本条文、基本原则，是大家赞成的。草案初稿一切正确的东西，都保留下来了。少数领导人的意见，得到几千人的赞成，可见是有道理的，是可以实行的。这样，我们就有信心了。”毛泽东还认为，在讨论中提出了一些好的意见，都被采用了。“如果没有这些意见，宪法草案初稿虽然基本上正确，但还是不完全的，有缺点的，不周密的。现在的草案也许还有缺点，还不完全，这要征求全国人民的意见了。但是在今天看来，这个草案是比较完全的，这是采纳了合理的意见的结果。”“这个宪法草案所以得到大家拥护，大家所以说它好，就是因为有这两条：一条是正确地恰当地结合了经验，一条是正确地恰当地结合了原则性和灵活性。

在讲话的最后，毛泽东解释了关于删除“中华人民共和国主席为国家之元首”的条文。他说：“有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚谨慎才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。”毛泽东的这一解释是针对傅作义的发言而作的说明。傅作义在发言中说：“最后我愿意提到，在召集人会议上，大家一致同意写一条：中华人民共和国主席是国家元首。可是被毛主席抹去了。但是这并不能抹去亿万人民衷心的爱戴。愈谦逊愈伟大，愈伟大愈谦逊。

会议结束的当天，《中华人民共和国宪法草案》即正式公布，郑重地交付全国人民讨论并征求意见。在随后的两个多月里，全国各界共有一亿五千多万人参加了宪法草案的讨论，并提出了许多修改和补充意见。如：8月4日，中共中央华南分局给中央一个电报，说广东省人民代表大会有代表提出提案，请全国人民代表大会授予毛泽东主席最高荣誉勋章。中共中央秘书长邓小平接到这份电报后，立即报送毛泽东。8月6日，毛泽东在这份电报上批示：“请即复不要通过此项提案。”在全民讨论中，还有人提议把这部宪法命名为“毛泽东宪法”也被毛泽东拒绝了。

9月8日，在离第一届全国人民代表大会第一次会议开幕还剩7天的时候，毛泽东主持召开了中央人民政府委员会临时会议，对即将提交全国人民代表大会讨论的宪法草案，作最后的审议。毛泽东对全国人大代表提出的两项修改意见作了详细说明。

第一条意见是，将序言中的“第一届全国人民代表大会”后面加上“第一次会议”，将“庄严地通过我国的第一个宪法”改为“庄严地通过中华人民共和国宪法”。毛泽东说，这些修改都是属于文字性的，但不改不行。过去中国的宪法有9个，说这个宪法是“我国的第一个宪法”，不妥，说它是“中华人民共和国宪法”，则名副其实。

另一条意见是总纲中“各民族……都有保持或者改革自己的风俗习惯和宗教信仰的自由。”西藏的代表提出，这样写法不妥：“改革宗教”还可以，说“改革宗教信仰的自由”，似乎是不要宗教了。语言学家也认为，“改革信仰”在文字上说不通。毛泽东说，这些意见是有道理的。西藏人民信仰宗教，信得厉害，有风吹草动，他们就怕得很。这一句改一改好不好？免得误会，免得重复，也免得文字不通。这一条完全是抄《共同纲领》的，可见《共同纲领》也有错误。会上，根据毛泽东的建议，把“和宗教信仰”5个字删去，改为“都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。

在大会表决之后，毛泽东说：“这是一个比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京500多高级干部讨论，全国8000人讨论，然后是三个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会代表1000多人又讨论。宪法的起草算是慎重的，每一条、每一字都是认真搞了的，但也不必讲是毫无缺点，天衣无缝。这个宪法是适合我们目前的实际情况的。它坚持了原则性，但是又有灵活性。”毛泽东还特别强调说：“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。……宪法，以及别的法律，都是会有缺点的，什么时候发现就及时修改。反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。”

1954年9月15日下午3时，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，在北京中南海怀仁堂隆重开幕。毛泽东在开幕词中说：“这次会议的任务是：制定宪法……我们这次会议具有伟大的历史意义。这次会议是标志着我国人民从1949年建国以来的新胜利和新发展的里程碑，这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。”在会议上，刘少奇受中华人民共和国宪法起草委员会的委托，作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。

9月20日，出席第一届全国人民代表大会第一次会议的1197人，全票通过了《中华人民共和国宪法》。至此，中国各族人民经过长期艰苦的斗争，终于有了一部代表自己利益的、体现民主原则和社会主义原则的《中华人民共和国宪法》。