加强备案审查制度能力建设处理好法制统一与立法创新关系

将备案审查由“重器”打造成“利器”

备案审查制度，对于健全保证宪法全面实施体制机制，维护国家法制统一、尊严、权威至关重要。

党的十九届四中全会《决定》提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

按照以往惯例，即将于12月下旬举行的全国人大常委会会议将听取并审议2019年度全国人大常委会法工委年度备案审查工作情况报告。从不做不说，到只说不做，再到只做不说，到现在又做又说，备案审查工作在不断进步。

备案审查工作不但是全国人大常委会的一项重要职能，也是各级地方人大的一项重要工作。如何处理好创造性开展地方立法工作与维护社会主义法制统一的辩证关系，是当前地方立法面临的一个重要课题，也对地方备案审查能力和制度建设提出了新的要求。

地方立法仍面临多重困境

近年来，随着“四个全面”战略布局深入推进，全国人大常委会加快了法律修改工作，许多内容都涉及需要地方性法规配套实施的问题，由此就相应地带来地方性法规的清理问题。

清理地方性法规，既是对地方立法的监督，也是对地方立法的促进。今年7月至9月，受有关部门委托，湘潭大学课题组对湖南省2000年以来制定的183件省级地方性法规进行了全面清理。

湘潭大学法学院副教授李锦参与其中。在李锦看来，有两点突出问题值得关注。

“法制统一”问题较为突出。具体包括：与上位法所规定的内容不一致，典型表现主要是规范表述的不一致和立法内容的疏漏；与党中央战略决策部署、国家重大改革措施不一致，存在“立法不适应”的问题。“这一问题的数量最多，其中有两个主要表现，一是与党和国家的机构改革方案不相适应，在主管机关的职权配置上面临着较为突出的修改完善问题。二是与深化“放管服”改革、优化营商环境不相适应。部分地方性法规与国务院及各部门制发的规范性文件协调衔接不够，存在‘体系冲突’的问题。”李锦说。

“地方立法创新”相对平淡。在缺乏明确授权时，地方立法创新主要体现为地方特色性的规定，但由于具体的制度设计多数是上位法的补充细化，所以仍缺乏令人眼前一亮的立法创新；另一方面，某些先行先试、具有示范意义、填补国内立法空白的地方性法规虽然为当时的改革发展稳定大局提供了法制保障，但随着国家立法的陆续出台和完善，最终归于平淡，亮点不再。

维护法制统一同时如何创新

地方立法，如何既能从内容到形式不违反法制统一的原则，又能保证灵活适当地回应地方需求？在近日全国人大常委会法工委举办的备案审查工作会议上，一些地方人大负责人结合工作实践建言献策。

“一统就死，一放就乱。我们过去的教训还是比较多的。”湖南省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任吴秋菊从事地方立法工作20多年，在她看来，处理中央和地方关系的时候，把握好地方性法规备案审查的标准和尺度尤为关键。而地方性法规备案审查正确、也是唯一的标准就是不抵触。她建议应对何为“抵触”作一个相对明确的权威解释。

吴秋菊尤为强调多为地方立法留白十分必要。“如此，地方立法才有创新的余地。”她建议全国人大常委会、国务院在制定法律、行政法规的时候应有所为、有所不为，只规定基本原则和需要在全国统一实行的基本制度即可，有些事项如果是属于地方事权就独立留给地方，或把一些具体的制度措施留给地方。

“地方立法必须创新，必须紧密结合当地实际，回应地方需求，突出内容创新，才能彰显其在地方事务管理中的独立价值。然而，地方立法如果一味追求大胆创新，也容易出现‘过度创新’‘越界创新’的情形，导致备案审查通不过，使得地方性法规在合法性上饱受争议。”山西省人大常委会法工委副主任段宝燕认为，地方立法绝对不能涉及属于国家专属立法权的事项，在法律授权范围内也要克制进行。同时，地方立法应当以我国现有的宪法、法律、行政法规等上位法为上限，以基本的伦理道德、社会观点和当地风俗民情为下限。

“当前，备案审查相关法律法规已基本具备，但实践中仍有一些问题需要进一步明确和完善。”北京市人大常委会法制办公室副主任王德林建议，全国人大常委会尽快出台备案审查工作规范，为存在争议的问题提供法律或者政策依据。如进一步明确适当性审查标准、如何合法有效开展对“两院”规范性文件进行备案审查等等。

加强备案审查制度能力建设

在全面依法治国的背景下，地方立法的质量直接影响地方的治理能力和治理水平。而备案审查是我国宪法确认的合宪性和合法性的控制方式。该如何加强地方备案审查工作，是当前值得重点研究的问题。对此，一些学界人士给出了多方面建议。

厦门大学法学院教授朱福惠认为，首先，应当加强备案审查机构建设。要优化人大法制工作机构的职能配置，形成全国人大常委会法制工作委员会与省、市人大常委会法制工作委员会的工作协调与配合，增加专业人员的配备，形成科学合理的内部分工。其次，要加强备案审查工作程序建设。规范备案审查登记、初步审查、会议审议等工作程序，使之与立法法、《全国人大常委会议事规则》保持一致，形成备案审查工作内部协调一致的有机整体，提高备案审查工作效率。再次，要区分合法性审查和合宪性审查，建立两种审查的案件过滤机制。

上海交通大学法学院教授林彦建议，加强对现有制度效能的梳理，进一步发挥现有制度的作用，同时要发挥制度之间的合力，即制度群的作用，比如畅通法律询问答复与备案审查之间相互支撑的途径。此外，还应加强备案审查筛选机制变革功能的设置。“从实际上看，备案审查制度还处于发展过程当中，在这个阶段，应当更多鼓励公民、法人、其他部门积极地参与到备案审查工作当中。不宜对于参与的主体增加或者附加过多的程序性限制，否则有可能会阻却他们积极参与到过程中去。”林彦说。

全国人大常委会法工委　开展备案审查案例交流

本报讯 记者朱宁宁 全国人大常委会法工委近日在湖南省长沙市召开备案审查工作会议，这是党的十九届四中全会后首次召开的全国性备案审查工作会议。值得关注的是，一批地方人大常委会备案审查案例在此次会议上对外公开。

“我们建议地方人大结合各自工作实际，对这些具体案例进行仔细研究和深入探讨，包括审查工作机制、审查方式方法、审查研究意见、处理纠正结果等等，达到促进地方备案审查能力水平逐步提升的目的。”据全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰透露，近来全国人大常委会法工委正在推动开展全国范围内的备案审查案例交流，旨在通过相互学习借鉴，提高备案审查工作能力水平，増强备案审查整体工作成效。目前，法工委正在对各地提供的数百件备案审查案例进行梳理汇总，分期分批陆续印发推出，并考虑在适当的时候召开全国性备案审查案例交流会议，通过认真研究备案审查典型案例，推动各地备案审查工作深入开展。同时，也希望学界通过具体案例来进一步加深备案审查理论研究。

记者注意到，此次公布的备案审查案例在审查机制、研究意见和处理结果等方面均各有特色。其中，有些案例是根据公民的审查建议提起，内容涉及限制、减损公民权利或增加公民的义务。如山西省人大常委会审查纠正省政府规章有关最低生活保障金减发或者停发的规定、福建省某县级人大常委会审查纠正本级政府关于因超生开除公职的规范性文件、浙江省人大常委会审查纠正某地市政府关于房屋所有权转移办理公证的规范性文件、湖南省人大常委会审查纠正某地政府有关禁止燃放烟花爆竹管理规范性文件等。

有些案例则是因为与上位法规定构成明显冲突和抵触，主要表现为法律责任条款抵触、直接违反上位法或者与上位法的规定不符而被纠正。比如天津市人大常委会审查纠正下级人大常委会关于将企业融资还款列入政府年度财政预算的决议决定、上海市人大常委会审查处理下级人大常委会关于限定常委会工作机构组成人员资格的规范性文件、湖北省人大常委会审查纠正某地市政府关于劳动教养的规范性文件、西藏自治区人大常委会审查纠正本级政府规章关于不当扣除村民委员会成员报酬的规定等。

还有些案例是规范性文件因不当扩大政府主管部门的职权范围、违规设定行政许可或行政强制措施等而被纠正。比如重庆市人大常委会审查纠正本级政府有关户外广告位经营权公开出让规范性文件、北京市某区级人大常委会审查纠正本级政府关于规范共享自行车管理的规范性文件、河南省人大常委会审查纠正地方“两院”关于规范伤害案件伤情鉴定工作程序的规范性文件、山东省人大常委会审查纠正下级政府有关快递网点管理规范性文件、甘肃省人大常委会审查纠正甘肃省有关工伤保险事务的政府规章等。（记者 朱宁宁）