“红头文件”,与市场主体的行为、与老百姓的生活有着最为直接与密切的联系。然而,这些在行政管理领域被广为运用的“打着红色刊头、盖着权力部门公章”的文件,却在过去很长一段时间里饱受诟病,诸如公开性差、时有违反上位法及损害行政相对人权益的现象发生等。

　　“红头文件”是规范性文件的俗称,是指依法行使行政管理权的行政机关,执行法律、法规、规章,实施行政管理过程中,依据法定职权或者法律、法规授权而制定的,涉及公民、法人和其他组织权利、义务,具有普遍约束力的文件。

　　在法治政府建设提档加速的今天,“红头文件”曾经的弊病显然早已格格不入,对于规范性文件的管理正在得到前所未有的加强。北京市西城区,这个许多部委机关所在地的“首善之区”,就在规范性文件管理上成为“先行者”。

　　西城区政府法制办负责人今日告诉《法制日报》记者,自2011年该区建立了较为完善的规范性文件备案审查制度以来,其规范性文件基本做到了清理工作常态化、制度化,区政府每隔两年对规范性文件进行集中清理,并将清理结果通过西城门户网站向社会公开,切实做到了统一公布、实时监管。

　　三个统一

　　“红头文件”是政府部门进行行政管理和执法的重要载体,在政府机关实施行政管理、执行国家法规政策、维护群众切身利益的过程中发挥着重要作用。一旦违法,危害性显著。

　　曾几何时,“红头文件”被视为“有权任性”的代表。新华社曾于2015年3月盘点过奇葩“红头文件”。比如,江西赣州市章贡区沙河镇纪委批评食堂的杏鲍菇炒肉中没有肉、陕西眉县突破工业发展领导小组推销水泥、河南省工商局催促完成罚款任务……

　　更为多发的问题是,有的“红头文件”中发文部门互相打架,让相对人无所适从；有的则违反了法律法规；有的发文部门是只管发、不管收,出现“烂尾”；还有的是文件中没有任何有关追责与纠错的规定……

　　对于“红头文件”的整治,在2014年4月底迈出了重要一步。在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施的前夕,最高人民法院发布关于行政诉讼法若干问题的解释。

　　该司法解释明确:“规范性文件不合法,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效判决的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”

　　这意味着行政机关在指定、下发红头文件时,将不可以再任性而为,否则在诉讼中可能会被法院认定为违法。

　　但是,仅仅依靠法院显然是不够的,甚至大量的“红头文件”规范主要不是靠法院,而是需要政府自身。

　　早在2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》,就已经对“红头文件”作出了规定。

　　2005年,北京市颁布了《北京市行政规范性文件备案监督办法》,对加强规范性文件工作提出了更明确具体的要求。

　　“规范性文件管理是推进依法行政、建设法治政府的一项基础工作。”西城区政府法制办负责人说。

　　正是基于这样的认识,近几年来,西城区一直将规范性文件管理作为重点工作来抓。在相关制度建设上,西城区政府在基层政府中走在了前面。2011年,《北京市西城区行政规范性文件管理规定》出台。2017年,该规定的“升级版”——《北京市西城区行政规范性文件管理办法》出台,对规范性文件的起草、审查、备案、公开等工作都作出了更加具体细化的规定。

　　值得关注的是,此文件中首次明确了对区政府行政规范性文件的“三统一”要求。即区政府行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布制度。未经统一登记、统一编号、统一公布的行政规范性文件无效,不得作为行政管理的依据。

　　严格程序

　　确保规范性文件合法有效,在西城区政府法制办看来,程序规范是首要关节点。

　　2010年7月区划调整以来,在西城区,以区政府、区政府办公室名义制定的规范性文件坚持合法性、合理性、必要性原则,要求遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序制定文件。

　　比如,建立“重大决策预公开”机制。“除依法应当保密的外,规范性文件在上会审议前均要求向社会公开相关信息,扩大公众参与,并及时反馈意见采纳情况。”西城区政府法制办负责人说。

　　建立“专家会审”机制。规范性文件的制定机关在起草规范性文件时,涉及多个部门的,要求征求相关部门的意见。在遇到重大问题时,还组织有关专家进行会审,征求专家的意见。

　　建立“法制机构合法性审查”机制。以区政府或区政府办名义出台的规范性文件,由区政府法制办按程序进行合法性审核,并出具审查意见书,严把规范性文件合法性审查关。同时注重发挥政府法律顾问作用,积极组织政府法律顾问参与行政规范性文件合法性审查工作,重视法律顾问提出的意见和建议,有效降低了行政决策风险。

　　西城区政府法制办还制作了《区级行政规范性文件审查备案工作流程图》,明确直观地介绍了规范性文件从起草制定阶段到合法性审查阶段再到决定发布阶段最后到报送备案阶段的全过程,并在“北京西城”网站进行公示公开。此外,还制作了规范性文件的相关表格文书。

　　实施评估

　　规范性文件经过严格程序出台,并不是一个终点。

　　据介绍,区划调整以来,西城区政府法制办先后3次探索开展了规范性文件的实施情况后评估工作。“通过规范性文件实施评估工作,检验文件中各项制度和程序规定的合理性、可行性,发现文件在实施过程中的问题,有针对性地完善制度设计和应对措施,切实提高制度建设质量,推进依法行政,促进法治政府建设。”西城区政府法制办负责人说。

　　评估主要按照下列程序进行:成立评估小组。评估小组组成机关包括文件起草部门、文件中涉及的相关部门、区政府法制办。评估小组组织相关人员开展评估工作,并邀请文件涉及的行政相对人代表、相关委办局、专家顾问及人大代表等参与。

　　制定评估方案。明确评估的对象、目的、原则、组织形式、具体内容和安排等,保证评估工作切合实际,具有可操作性。

　　开展评估调研。围绕评估方案,结合具体情况,通过座谈论证、问卷调查、专题调研等评估方式,收集、分析管理部门、行政相对人和社会公众对评估文件的意见和建议。

　　制作评估报告。评估小组在充分调研论证的基础上,汇总、整理、分析有关意见和建议,对评估文件实施的总体效果、合法性和合理性等进行客观评价,针对存在问题提出改进和完善对策,得出初步评估结论。评估结论经评估机关集体讨论决定后形成评估报告。根据评估结果,认为需要继续施行的,重新公布；需要修订或废止的,按相关程序办理。

　　核心抓手

　　西城区政府的规范性文件清理力度也很大。以近两年为例。2016年,西城区政府对2016年12月1日前,以区政府名义发布的37件区级行政规范性文件进行了清理:决定保留并继续实施的区级规范性文件28件,决定废止的区级规范性文件6件,到期失效的区级规范性的文件3件。

　　2017年,西城区政府制发了《北京市西城区人民政府办公室关于做好区政府文件和“放管服”改革涉及的本区规范性文件清理工作的通知》,清理范围主要包括2010年行政区划调整至2016年底,以区政府、区政府办公室名义印发的现行有效的文件293件,其中:决定保留并继续实施的区级政府文件185件；待修改的区级政府文件9件；宣布失效的区级政府文件99件。区政府各部门制定的现行有效的规范性文件65件,其中:决定保留并继续实施的部门规范性文件53件；拟修改的部门规范性文件1件；已修改的部门规范性文件1件；宣布废止的部门规范性文件10件。

　　为有效推进规范性文件备案审查工作,西城区政府还建立了“部门规范性文件网上报备系统”,实现部门规范性文件的网上登记、网上备案、网上审查,提高规范性文件备案审查工作效率。并建立了合法有效、全面准确、公开权威、更新及时的规范性文件库,对区政府及区政府各部门制发的规范性文件,通过区政府网站向社会及时公开、动态更新,为群众监督、查阅现行有效的规范性文件提供了便捷高效的渠道。此外,还建立了规范性文件定期公示制度,定期将部门规范性文件登记备案情况在区政府法制办网站上进行公示。

　　据了解,2010年7月区划调整以来,西城区共制发区级规范性文件26件,全部在“北京西城”的“政务公开”栏目上进行了集中公开发布,并向区人大和市政府进行了备案。

　　西城区政府法制办负责人介绍,区政府将规范性文件管理作为绩效考核规范行政行为专项考评的重要指标,逐步优化考核指标,合理设置考核权重,突出规范性文件在法治政府建设中的核心抓手地位。

　　对提请区政府会议审议的重大行政决策事项及以区政府、区政府办公室名义制定的行政规范性文件,未经本部门法制机构和法律顾问合法性审核的；报送区政府会议审议的重大决策事项或文件草案,事先未经区法制办审核或未按程序报送区法制办审核的；无正当理由未采纳区法制办意见的；本机关制定的行政规范性文件未报送区法制办备案的；未按照规定期限、要求报送区法制办备案的依照规定扣分。