《大公报》评论：十二届全国人大常委会第三十一次会议二十二日在北京人民大会堂开幕。为实现香港特别行政区与全国高铁网络的互联互通，深化香港与内地的互利合作、共同发展，国务院提请全国人大常委会审议《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定草案》。受国务院委託，国务院港澳事务办公室主任张晓明作了说明。至此，广深港高铁“一地两检”方案已经走到了关键而决定性的“第二步”。

“一国两制”实践中的新问题

从二○○七年香港特区政府提出将广深港高铁香港段建设列为十大基建项目之一，到二○○九年行政长官会同行政会议批准兴建广深港高铁香港段项目，再到二○一○年特区立法会通过兴建广深港高铁香港段拨款申请，以及特区立法会在二○一六年通过广深港高铁香港段工程追加拨款申请，可以说在这十年的时间里，围绕广深港高铁香港段建设和通关方案就一直存在各种各样的争议。

而内地则在短短的十年之间完成了从“四纵四横”高铁网到“八纵八横”的升级，高铁发展将迎来新的时代。按照国家《中长期铁路网规划》，中国铁路网运营里程到二○三○年将达到二十万公里左右，其中高速铁路四点五万公里左右。广深港高速铁路全长一百四十二公里，香港段长二十六公里，全线均以地下隧道形式建设，採用专用轨道，通车后将大大减少由香港以铁路往来内地各主要城市的时间，同时方便并加强内地人民和香港特区人民之间的文化交流和经济联繫，巩固香港作为区域交通枢纽和经济中心城市的地位。

张晓明当日在全国人大常委会作说明时表示，“一地两检”是“一国两制”实践中遇到的新情况，涉及在香港特别行政区境内设立内地口岸以及内地与香港特别行政区管辖权的划分和法律适用。事实上，在港澳回归之后的“一国两制”实践过程中，也曾不断遇到过与广深港高铁“一地两检”方案类似的法律难题。不管是澳门特区新边检大楼管辖权变更，还是香港特区深圳湾港方口岸管辖权变更，以及澳门大学横琴校区的建设与法律管辖，中央政府都是遵循宪法和基本法确立的法律原则和规定，通过创造性的实践来实施港澳基本法，实现中央管制权与港澳特区的高度自治权的有机结合，为港澳特区发展中的难题寻找合适的解决方案，化解两地之间的法律障碍，同时也让“一国两制”实践不断得到丰富和发展。

方案落地考验两地人民智慧

为了让广深港高铁“一地两检”方案顺利落地，中央有关部门和香港特区政府同意就“一地两检”採取“三步走”程序作出有关安排。即第一步，内地和香港特别行政区签署“合作安排”；第二步，由国务院提请全国人大常委会批准相关的合作安排；第三步，双方通过各自法律程序落实相关的合作安排。

“三步走”的程序设计与安排，既尊重香港特区和内地的法律制度，又通过全国人大常委会的批准程序，为“一地两检”方案的合法性做出具有法律效力和权威性的确认。在此基础上，再由香港特区和内地各自走各自的法律程序，落实具体的合作安排。

“一地两检”方案本身具有坚实的法律支撑和制度保障，其更大的合法性基础则是为香港和内地的联繫创造条件。在香港回归祖国二十年的歷史时刻，我们明确提出香港特区发展要融入国家发展大局，从过去香港与内地之间政治区隔到今日的经济融合，这既符合“一国两制”的发展要求，也是香港特区成立二十年之际一个新的发展方向。

“君子务本，本立而道生。”这是祖先传给我们的智慧。今天，我们解决“一地两检”难题，也一定要求实务本，切不可简单以“一国两制”来否定和阻挡“一地两检”方案。今天，我们恰恰应该通过将“一地两检”方案顺利落地，来实现“一国两制”实践的发展。这是我们理解“一国两制”理论与实践必须要搞清楚的。简单地以“一国两制”为藉口来阻挡“一地两检”方案，会把“一国两制”实践带到沟里去，最终把“一国两制”带入死胡同。“一国两制”是战略性的制度安排，具有很强的包容性，而这种包容性要在实践中通过创造性的实践来得到体现。

同时，“一国两制”对于香港基本法实践的适应性也提供了方向性的指引，但绝不是一种简单地製造政治上的区隔和法律上的障碍。法律自身的正当性在于为问题的解决提供制度支撑，而不是简单地将歷史难题转化为法律难题就万事大吉。我们对于“一地两检”问题的解决和香港基本法的规定，切不可做狭隘和封闭的理解。就“一地两检”採取“三步走”程序，并特别是由全国人大常委会审议批准相关的合作安排，明确相关的合作安排符合“一国两制”方针，符合宪法和基本法，明确相关的合作安排的法律效力和落实程序，可以为国务院批准内地在西九龙站设立口岸并派驻机构依法执行职务提供法律依据，也为特区立法机关通过法律程序落实相关的合作安排提供法律依据。

如果我们在这个问题上能够秉持一种开放的立场和态度，那么在“一地两检”方案落地过程中，作为最高国家权力机关常设机关的全国人大常委会所作出的决定，是具有法律效力和权威性的，其决定本身就是对香港基本法实践的一种发展。如果我们从歷史的角度来进行认识和解读的话，就能更深刻地认识到，今天“一地两检”方案的提出和顺利落地，将为香港特区“一国两制”实践打开一片天空。 （上）

作者：李晓兵 南开大学法学院副教授、台港澳法研究中心执行主任