为实现“以管资本为主”完善国资监管方式，加快国有经济布局结构调整，提高资源配置效率，促进国有企业转换机制，重塑有效的企业运营架构，党的十八届三中全会明提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。到目前为止，中央企业已经成立了19户国有资本投资公司，2户资本运营公司，全国已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司，经过运营实践，国有资本投资运营公司在改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面探索积累了初步的经验。

　　一、当前国有资本投资运营公司的几个特点

　　一是中央企业层面投资公司与运营公司经营方向各有侧重

　　当前，从承担职能及运营情况看，中央企业层面的国有资本投资、运营公司业务各有侧重，分工较细。其中，国有资本投资公司可分两类，一类是以产业整合和发展为主要目标的产业型投资公司，如中粮，宝武集团、中广核集团等，此类公司以整合本产业资源和规范市场，做强做优行业龙头，积极打造世界一流企业为主要目标；另一类则是多元化经营的产业投资公司，主要任务是实现产业孵化、产业培育及资产保值增值目标为主的投资公司，如国投公司、华润集团、中国通用技术集团等。国有资本运营公司在中央企业层面也分两类，国新控股主要聚焦实体产业，着力做强存量资本、做优增量资本、做大产业资本，培育孵化战略性新兴产业；而诚通控股主要从事国有企业非主业及不良资产市场化、专业化运作和处置，以托管等市场化手段盘活存量资产为主要任务。地方国有资本投资运营公司一般只分两类，多数是多元化经营的产业投资公司与盘活存量为主要目标的资产运营公司。此外，地方上还有一些产业性投融资专业公司，如地方城投、铁投等专门承担地方政府发展任务，也具有较强的国有资本投资运营公司特征。

　　二是资产体量差距较大

　　从各地国有资本投资运营公司发展和运营情况看，由于我国经济发展不平衡，国有资本地域分布不均匀，国资规模体量较大、市场化程度较高的地区，国有资本投资、运营公司资产体量较大，市场化运作较为充分。规模最大的深圳投控，资产总量为4334亿元，相当于黑龙江大正投资集团的40倍左右，是内蒙古国资运营公司的124倍。

　　三是金融特性较强

　　国有资本投资运营公司在运营过程中，普遍采取基金投资、托管、资产证券化等金融手段，金融特征较强。如国投公司涉足金融及服务业，业务涵盖证券、银行、证券基金、信托、保险、担保、期货、财务公司、融资租赁等。中粮集团旗下的金融业务整合了期货、信托、寿险、银行、产业基金、保险经纪等金融业务，具有较为完善的金融服务链。国新控股以国有资本风险投资基金为核心，设立运营包括国新国同基金、央企运营基金、国新建信基金、双百基金和科创基金等在内的国新基金系，筹集资金总规模超过7000亿元，目前已拥有商业保理、融资租赁、财务公司、保险经纪、金服公司、大公资信、前海保险交易中心等7家主要金融、类金融机构。诚通控股公司主营业务为股权运作、金融服务、资产管理，2016年中国诚通作为主发起人发起设立了总规模人民币3500亿元的国内最大私募股权投资基金——中国国有企业结构调整基金。

　　地方90%以上国有资本投资运营公司均设有基金，多数在3支以上，其中，上海国际集团、山东鲁信、河南国控等旗下设立基金超过5支。深圳市国资委积极打造功能基金群体系，规模超3000亿元。广东恒健集团作为广东省国有资本运营公司，积极执行省委省政府意图，近年来布局千亿级基金群，打造境内外投融资平台，形成了较强的资本带动效应。

　　投资、运营公司的发展趋势

　　当前，全国国有资本投资运营公司在运营过程中，表现出以下主要趋势：

　　一是投资、运营公司投融资及运营方式趋同

　　由于资本投资、运营两类功能本身很难却截然分开，很少有投资者资本投入后却不管运营，也很少有运营资本者不理会投资方的目标和关切随意运营，加之多种金融工具的普遍运用，因此，各地国有资本投资运营公司在实际企业日常运作过程中，投融资及运营方式有越来越趋同的倾向，如都较为关注资产证券化、基金等金融手段运用，都更关注资本投入风险和退出机制等。地方上多数国有资本投资运营公司均进行或参与了持股企业混改，如上海国盛、上海国际、湖北宏泰、浙江国有资本运营公司等企业已推动多起混改。此外，一些大型的产业型公司集团出于本身发展和转型的需要，也积极推进产融结合，越来越多地采用国有资本投资运营公司的经营模式。

　　二是运营业务向区域外延展

　　由于资本投资运营需要实现国有资本保值增值，其运营过程中始终将面临两个基本的决策：资金来源和资金运用，即需要寻求更低成本和充裕的资金来源与更高效率、高回报的资金运用。一些发达地区国有资本投资运营公司在完成本地区发展的一些政策性任务的同时，必然将眼光投向区域外，寻求更为广泛和低成本的资金来源和回报更高的资源项目。如广东恒健集团代表省政府持有中广核集团、南方电网、中航通飞等央企股权，同时投资支持多家广东省内企业对区域外资源的并购业务，如出资入股广东省水电集团对云南马堵山水电站投资。

　　三是金融、类金融属性趋强

　　由于多数国有资本投资、运营公司在运营过程中进行的产权转让、资产证券化、重组整合、清理退出等业务中多采取基金、托管等融资和投资方式，特别是产权转让和资产证券化成为国有资本投资运营的优选方式，国有资本投资运营公司金融、类金融特性越来越明显。从收益水平看，各地国有资本投资运营公司拥有金融股权占比较高、市场化业务较多的企业，净资产收益率一般较高，如深圳投控以产权管理、资本运作及投融资业务为主，重庆渝富集团以股权类业务为主，收益率分别达到14.4%和11.9%，而以政策性和功能性业务为主的公司，收益率相对较低。

　　此外，一些地方的地方融资平台一般都采用了国有资本投资运营公司的形式。当前，我国已有上千家地方国资融资平台公司，承担地方政府融资职能，参与城市基础设施的融资、投资和建设，成为地方政府“第二财政”。据相关统计，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，地方政府债务率为76.6%，但由地方政府融资平台形成的隐性债务较高，与显性债务相比，隐性债务规模增长迅速，据专家估算，2014年以来，地方隐性债务年均增量约为8万亿元，年均增速超过77%，加剧了地方财政和金融风险。

　　深化国有资本投资运营公司改革

　　改组、组建国有资本投资运营公司是新时期党中央国务院深化国资国企改革的一项重大举措，今年全国两会又进一步提出要“推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值，积极稳妥推进混合所有制改革”目标。为此，要深化国有资本投资运营公司自身改革，充分发挥其功能，促进国资监管体制向“以管资本为主”转变，激发国有企业的活力和抗风险能力。

　　一要进一步完善法人治理结构

　　建立健全国有企业法人治理结构始终是国有企业改革的中心环节，其目的就是要建立起“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，国有资本投资运营公司作为国有资本的重要运营平台，资本体量大，实现国有资本保值增值和国有经济结构布局调整责任重，更要通过进一步实现政企分开、所有权与经营权分开，建立健全企业内部控制与制衡机制，成为真正的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。地方国资平台和投资运营公司更需要通过加快政企分开，完善公司治理结构，为加快解决地方隐性债务过快非理事增长问题创造条件。

　　二要完善授权经营体制，完善管控体系

　　国有资本出资人要以功能定位和市场化运作相结合的发展导向，强化对国有资本投资运营公司的监督，重点要加强董事会建设，“量身打造”合格的董事会，规范董事会的运作流程，实现科学管理，要更多地通过董事会开展对股东董事委派、企业发展战略核定、章程管理调整、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督。同时，要完善对国有资本投资运营公司管控，以“战略引导-目标管理-章程约定-财务监督-考核评价-分配兑现”为主线履行股东职责，强化事前引导和事后评价，减少事中审批。

　　国资本投资运营公司要紧扣自身功能定位，按照市场化方向，构建完善的公司治理机制，重塑组织架构，建立起有效的授权经营机制，优化对所投资企业的股东履职方式，减少资本投资和流动的束缚，激发的市场活力，同时大力推进所投资企业机制改革。

　　三要积极鼓励金融创新

　　国有资本投资运营公司要以资本、股权管理为主线，通过活化国有资本，实现国有经济布局的不断调整，在运营过程中不断促进国有资产证券化和流动性。为此，要支持国有资本投资运营公司并购或申请必要的金融牌照，积极采用各种金融工具，充分服务于所投资企业做强做优，服务于所投资企业转型升级，同时畅通资本退出通道。

　　四要加强合规机制和内控机制建设

　　全面加强风险控制，健全公司内部管理机制，对以资本运作为主业的国有资本投资运营公司稳健运营、实现国有资本保值增值至关重要。为此，国有资本投资运营公司需要进一步健全和优化全面风险防控体系，切实加强财务管控，重点管控持股公司发展战略、经营目标、重大资金、考核、薪酬激励、风险等事项，实现市场化良性健康发展。

　　五要加快企业集团层面的改革

　　国有资本投资运营公司要以市场化改革为方向，深化集团层面改革，努力打造总部集约化平台，充分整合各类资源，减少业务重叠和内耗。此外，应积极鼓励有条件的地区的国有资本投资运营公司探索自身股权多元化改革，推进不同层级和地区国有资本流动融合、跨区域发展，实现中央企业与地方国资平台、不同区域资本、资源优势互补。

　　六要加快市场化人力资源和薪酬制度建设

　　国有资本投资运营公司应加快内部机制市场化改革，建立健全吸引人才，留住人才的体制机制，在健全约束和严格的业绩考核机制的同时，积极展开职业经理人试点，完善市场化选人用人机制及薪酬激励机制。

　　（作者就职于国资委研究中心）